Guía completa sobre el cambio de uso de suelos: qué es, cómo se solicita y qué impacto tiene

Como propietario, quizá se haya preguntado si es posible modificar la función de su terreno. Esto conlleva un cambio en el uso del suelo.

A continuación, Cocampo proporciona una completa guía sobre el cambio de uso de suelos. Conozca qué es, cómo se solicita y qué impacto tiene.

¿Qué es exactamente el cambio de uso de suelo?

Antes de profundizar en el cambio de uso de suelo, es conveniente entender qué es y en qué consiste exactamente este proceso.

Definición técnica y legal: la modificación de la actividad o vocación de un terreno

El cambio de uso de suelo es la transformación de la función o actividad de un terreno considerando la normativa urbanística estatal, autonómica y municipal.

Diferencias clave: uso del suelo vs. cobertura vegetal del suelo

El uso del suelo tiende a confundirse con la cobertura vegetal del suelo, porque el cambio de uso del suelo suele entrañar un cambio en la cobertura vegetal. No obstante, si bien están relacionados entre sí, tienen significados distintos:

• Uso del suelo: función o actividad que se puede dar en un terreno conforme a la normativa urbanística.
• Cobertura vegetal del suelo: plantas vivas o restos de plantas muertas que cubren la superficie del suelo en un terreno.

Tipos de cambio de uso de suelo más frecuente

Los tipos de cambio de uso de suelo más frecuentes son:

De suelo rústico a urbano: el proceso de urbanización

La transformación del suelo rústico en urbano se produce a causa de la demanda de una ciudad o municipio de disponer de más suelo para viviendas o infraestructuras.

De suelo industrial a residencial: transformación de zonas obsoletas

Los cambios de uso de industrial a residencial ocurren también muchas veces. Esta transformación se da, por ejemplo, para convertir zonas industriales que se encuentran en desuso en áreas residenciales.

También, sucede cuando existe una alta demanda de vivienda en una ciudad y no hay suficiente suelo calificado como residencial para cubrirla.

De suelo forestal a agrícola: la expansión de la frontera agraria

Otro cambio de uso frecuente es la transformación del suelo forestal en suelo agrícola. Este cambio tiene lugar, sobre todo, cuando se quiere incrementar la producción y disponer de más tierras de cultivo con la expectativa de obtener mayores beneficios.

Lo mismo ocurre a la inversa. El abandono de las fincas por parte de los propietarios que no pueden o no desean mantener la explotación hace que la vegetación natural vuelva a crecer. Esta situación, que cada vez va a más, aumenta el riesgo de propagación de incendios forestales, como señalamos en otro de nuestros artículos.

Otros cambios de uso relevantes (suelo urbano, de protección especial, etc.)

Más ejemplos habituales son cambiar un suelo urbano de uso comercial a residencial. En los últimos años, se ha producido un ‘boom’ en la transformación de locales en viviendas para lidiar con la escasez de vivienda asequible en las ciudades.

Asimismo, resalta el cambio de uso de suelo con protección especial. No obstante, este se permite únicamente en circunstancias excepcionales contempladas en la normativa urbanística autonómica y municipal.

Proceso legal y administrativo: ¿cómo cambiar el uso de suelo de un terreno?

Comprendido qué es el cambio de uso de suelos y cuáles son los tipos más frecuentes, resulta posible ahondar en cómo cambiar el uso de un terreno.

Marco normativo: la Ley de Suelo y las regulaciones autonómicas y municipales

En España, el marco normativo para la planificación urbanística está regulado por la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana.

Sin embargo, la competencia en materia de urbanismo corresponde a las comunidades autónomas, las cuales pueden elaborar su propia normativa para adecuar la legislación estatal a sus necesidades.

Los municipios, por su parte, son los responsables de elaborar su Plan General de Ordenación Urbana (PGOU), donde se establece el desarrollo urbano del municipio.

Las normativas urbanísticas autonómicas clasifican el suelo en tres tipos según su nivel de urbanización y posibilidades de desarrollo:

• Suelo urbano: parcela de terreno desarrollado que dispone de los servicios básicos para uso urbano (agua, electricidad, alcantarillado y saneamiento) y cumple con la normativa urbanística municipal.
• Suelo urbanizable: parcela de terreno no desarrollado que puede convertirse en urbano bajo un plan de desarrollo urbanístico.
• Suelo no urbanizable o rústico: parcela de terreno excluido de la transformación urbanística y, por lo tanto, que no puede ser urbanizado.

Cada tipo de suelo (urbano, urbanizable o no urbanizable) tiene una calificación urbanística, definida por el PGOU, que determina los usos que se pueden llevar a cabo en el terreno:

• Suelo urbano o urbanizable: residencial, comercial, industrial, dotacional o recreativo.
• Suelo no urbanizable o rústico: agrícola, ganadero, forestal o recreativo.

Comprender la diferencia entre clasificación y calificación es muy importante porque, como se ha visto antes, un cambio de uso de suelo puede conllevar:

1. Cambio de calificación urbanística: se conserva la categoría urbanística original (urbano, urbanizable o no urbanizable), pero se modifican los usos y reglas de construcción permitidas en el terreno.
2. Cambio de clasificación urbanística: se cambia la categoría del suelo y, junto con ella, se establece una nueva calificación.

Pasos para la solicitud: desde la consulta hasta la aprobación final

Los pasos que seguir para solicitar un cambio de uso de suelo difieren según si el uso que se quiere dar al terreno es compatible o no con el Plan General de Ordenación Urbana (PGOU) del municipio.

Cambio de uso compatible con el PGOU

Si el uso que se quiere dar al terreno es compatible con el PGOU, generalmente, es suficiente con solicitar una licencia de cambio de uso en el ayuntamiento.

El procedimiento para seguir en estas circunstancias es:

1. Consultar el Plan General de Ordenación Urbana (PGOU). El cambio tiene que ser compatible con el PGOU del municipio donde se sitúa el terreno. Por lo tanto, es importante consultar el PGOU para confirmar su viabilidad.
2. Revisar la normativa estatal y autonómica. Además del PGOU, hay que considerar la normativa estatal y autonómica por si existieran otras limitaciones no contempladas en la normativa municipal.
3. Recopilar la documentación requerida. La solicitud de la licencia de cambio de uso tiene que acompañarse de unos documentos concretos. Es recomendable tenerlos preparados previamente para agilizar el proceso. Más adelante en este artículo se especifican los documentos requeridos.
4. Solicitar la licencia de cambio de uso. La solicitud de cambio de uso se presenta en el área de Urbanismo del ayuntamiento, acompañada de la documentación pertinente.
5. Obtener la resolución de cambio de uso de suelo. El ayuntamiento revisa la solicitud para verificar que cumple con el PGOU y que la documentación es correcta y suficiente. Si todo está en orden, emite una resolución favorable y la licencia de cambio de uso.
6. Escriturar el cambio de uso. Aunque no es obligatorio, se recomienda actualizar la escritura pública de la propiedad para que quede reflejado el nuevo uso del suelo.
7. Inscribir el cambio de uso en el Registro de la Propiedad. También, es aconsejable inscribir la escritura pública actualizada en el Registro de la Propiedad para gozar de una mayor seguridad jurídica.
8. Notificar al Catastro del cambio de uso. Por último, es fundamental notificar al Catastro del cambio para que no existan discrepancias con el Registro de la Propiedad.

Cambio de uso no compatible con el PGOU

Si el cambio de uso que se quiere dar al terreno no es compatible con el planeamiento urbanístico, se tiene que proponer una modificación puntual del PGOU al ayuntamiento.

En tales circunstancias, el proceso que hay que seguir es el siguiente:

1. Consultar la normativa urbanística municipal. Antes que nada, hay que comprobar que el uso que se le quiere dar al terreno no es efectivamente compatible con el PGOU.
2. Presentar un proyecto de modificación puntual del PGOU. Tiene que ser elaborado por un arquitecto o ingeniero técnico y justificar la necesidad del cambio de uso. Se presenta en el área de Urbanismo del ayuntamiento.
3. Esperar la aprobación del ayuntamiento. El ayuntamiento revisa la propuesta y, si ve que es correcta, aprueba inicialmente la modificación del PGOU. A continuación, la propuesta se somete a consulta pública para que los ciudadanos puedan presentar alegaciones. Si no se presentan alegaciones, el ayuntamiento envía el proyecto a la comunidad autónoma para obtener su visto bueno. Con su consentimiento, el ayuntamiento aprueba definitivamente el proyecto.
4. Solicitar la licencia de cambio de uso. Una vez que el terreno tiene un uso compatible con el planeamiento urbanístico, es posible solicitar la licencia de cambio de uso. La solicitud se presenta en el área de Urbanismo del ayuntamiento, junto con la documentación correspondiente. 
5. Escriturar e inscribir en el Registro de la Propiedad el cambio de uso. Pese a no ser obligatorio, resulta conveniente actualizar la escritura pública de la propiedad para reflejar el cambio de uso e inscribirla en el Registro de la Propiedad.
6. Notificar el cambio de uso en el Catastro. Finalmente, se tiene que comunicar el cambio al Catastro para evitar que haya incongruencias con el Registro de la Propiedad.

Documentación y requisitos necesarios

La documentación de la que se debe disponer depende también de si el uso que se quiere dar al terreno es compatible o no con el planeamiento urbanístico.

Cambio de uso compatible con el PGOU

La documentación necesaria es:

• Copia de la escritura pública de la propiedad o poder notarial (en caso de no ser el dueño del terreno).
• Estudio de viabilidad técnica elaborado por un arquitecto o ingeniero técnico en el que se detalle el cambio de uso de suelo propuesto.
• Planos de situación y de la parcela.
• Recibo del pago de las tasas.

Cambio de uso no compatible con el PGOU

Se requiere toda la documentación anterior, más:

• Proyecto de modificación del PGOU firmado por un arquitecto o ingeniero técnico. Este tiene que incluir:
  • Memoria que explique los motivos de la modificación.
  • Estudio de impacto ambiental.
  • Análisis urbanístico.
  • Estudio económico-financiero.
• Plano de situación, topográfico y catastral del terreno.
• Estudio de Impacto Ambiental adicional si el proyecto repercute en áreas consideradas protegidas.

¿Cuánto cuesta el cambio de uso de suelo?: tasas, impuestos y honorarios profesionales

El coste de un cambio de uso de suelo engloba tasas, impuestos y honorarios profesionales.

Tasas municipales

El ayuntamiento cobra una tasa por la expedición de la licencia de cambio de uso. Esta tasa supone, por regla general, el 7% del Presupuesto de Ejecución Material (PEM), que comprende el coste de los materiales y de la mano de obra necesarios para realizar las obras.

Si el cambio de uso del suelo exige la realización de obras, se tiene que contar también con una licencia de obras. La tasa por la expedición de esta licencia es de entre el 3% y el 7% del PEM.

Impuesto sobre Bienes Inmuebles (IBI)

El Impuesto sobre Bienes Inmuebles (IBI) es un impuesto municipal que los propietarios de fincas, tanto rústicas como urbanas, tienen que pagar anualmente.

El IBI rústico, que se aplica a terrenos de naturaleza rústica, es generalmente menor que el IBI urbano, pues su tipo impositivo es inferior. El tipo impositivo del IBI rústico es de entre el 0,3% y 0,9%, mientras que el del urbano es de entre el 0,5% y 1,0%.

En consecuencia, cuando se lleva a cambio un cambio de uso de suelo de rústico a urbano, hay que tener en cuenta que la carga tributaria derivada del IBI va a aumentar.

Impuesto sobre el Incremento del Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana (IIVTNU) o «Plusvalía Municipal»

Otro impuesto para tener en cuenta es el Impuesto sobre el Incremento del Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana (IIVTNU), coloquialmente conocido como “plusvalía municipal”.

Este impuesto municipal grava el incremento de valor que experimenta un terreno cuando se transmite, y lo paga el vendedor, es decir, el propietario de este.

Los terrenos rústicos, por regla general, están exentos de este impuesto. Sin embargo, si ese suelo rústico se transforma en urbano, la situación cambia. Si en un futuro se produce su transmisión, habrá que abonarlo.

Por otro lado, si cuando estaba clasificación como rústico el terreno no se encontraba incluido dentro de las excepciones, probablemente el importe del IIVTNU pase a ser mayor al clasificarse como urbano.

Impuesto sobre Actos Jurídicos Documentados (AJD)

El Impuesto sobre Actos Jurídicos Documentados (AJD) es un tributo que grava algunos documentos notariales, como, por ejemplo, las escrituras públicas.

Aunque no es obligatorio, como se ha mencionado antes, se aconseja formalizar el cambio de uso en el suelo mediante escritura pública. Si se decide hacerlo, habrá que abonar este impuesto.

El AJD representa entre el 0,5% y el 1,5% del valor del documento.

Impuesto sobre Construcciones, Instalaciones y Obras (ICIO)

El Impuesto sobre Construcciones, Instalaciones y Obras (ICIO) es un tributo que se aplica a las construcciones u obras que requieren licencia de obras. Su pago corresponde a quien asume el coste de la obra.

Por ello, si para efectuar el cambio de uso de suelo hay que hacer obras, se tiene que pagar este impuesto.

El ICIO supone entre el 0,5% y el 4% del Presupuesto de Ejecución Material (PEM).

Honorarios profesionales

Cuando se quiere llevar a cabo un cambio en el uso del suelo, es habitual recurrir a profesionales como notarios, registradores, gestores, arquitectos e ingenieros.

• Notaría. Los honorarios de los notarios están regulados por Ley. Estos suponen entre el 0,2% y el 0,5% del valor del terreno.
• Registro. Los honorarios de los registradores también están regulados por Ley. Estos representan entre el 0,1% y el 0,3% del valor del terreno.
• Gestoría. Los servicios de gestoría pueden hacer falta cuando se necesita asesoramiento en la tramitación de licencias y en la gestión de tasas e impuestos. El coste de este servicio es de entre el 0,1% y 0,3% del valor del terreno o del proyecto.
• Arquitectos e ingenieros. Son necesarios para la elaboración del estudio de viabilidad técnica o del proyecto de modificación del PGOU. Este servicio tiene un coste de entre el 1% y el 5% del PEM.

Causas y consecuencias del cambio de uso del suelo

Detrás de los cambios en el uso del suelo se encuentran múltiples causas como, por ejemplo, la presión demográfica, la expansión urbana, la necesidad de alimentar a una población en crecimiento o la necesidad de más infraestructuras.

Sin embargo, este proceso también tiene consecuencias, que conviene tener en cuenta.

Principales causas: presión demográfica, expansión urbana, actividades agrícolas y ganaderas, infraestructuras

• Presión demográfica y expansión urbana: a medida que la población crece, también aumenta la demanda de viviendas e infraestructuras en las ciudades. Para dar respuesta a estas necesidades, las urbes se expanden hacia las áreas periféricas mediante la transformación de suelos no urbanizables en suelos urbanos.
• Actividades agrícolas y ganaderas: el sector agrario se enfrenta al reto de alimentar a una población cada vez mayor y, por consiguiente, de elevar su producción. La Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (FAO) prevé que, para 2050, habrá que incrementar en más de un 50% la producción de alimentos para garantizar la seguridad alimentaria. Una solución para aumentar la producción es transformar las zonas sin aprovechamiento agrario en suelos agrícolas o ganaderos.
• Infraestructuras: la expansión de las ciudades o el desarrollo industrial y económico de una zona hacen que surja la necesidad de contar con más infraestructuras públicas. La creación de carreteras, aeropuertos o puertos conduce en ocasiones a cambiar la clasificación del suelo.

Consecuencias medioambientales: el impacto del ecosistema

El cambio en el uso del suelo tiene consecuencias, sobre todo, medioambientales. Entre ellas se encuentran la pérdida de cobertura vegetal, la erosión del suelo, la desaparición de hábitats naturales, la alteración del ciclo hidrológico y la contaminación.

Deforestación y pérdida de cobertura vegetal

El aumento del suelo urbano en detrimento de otros suelos, como el forestal, para satisfacer las demandas habitacionales de la población, provoca la destrucción del arbolado y de la vegetación que cubre el suelo.

Como consecuencia, se produce la pérdida de cobertura vegetal.

Erosión del suelo y degradación ambiental

La pérdida de cobertura vegetal da lugar a suelos menos cubiertos y, por lo tanto, más expuestos a la lluvia y el viento.

Cuando estos factores climáticos tienen lugar de manera intensa (como lluvias torrenciales o fuertes ráfagas de viento) sobre suelos desprotegidos, causan su erosión.

El suelo es un recurso limitado, a diferencia del agua o la energía solar. Esto quiere decir que, una vez degradado, no se puede recuperar completamente a corto o medio plazo.

Impacto en el ciclo hidrológico y la biodiversidad

El agua que se aplica a los cultivos y que no es absorbida por las raíces de las plantas regresa a la atmósfera en forma de vapor de agua.

Este vapor aumenta la humedad atmosférica, lo que fomenta la formación de nubes y precipitaciones, que recargan los acuíferos y los ríos.

La conversión de suelos rústicos en urbanos interrumpe este ciclo hidrológico. Al haber menos vegetación, se devuelve menos agua a la atmósfera.

Los cambios en el uso del suelo también producen la pérdida de biodiversidad, al destruir los hábitats de las especies vegetales y animales. Esto compromete la disponibilidad de aire limpio, agua dulce, suelos de buena calidad y la polinización de los cultivos.

Relación con el cambio climático y el efecto invernadero

Aunque el sector agrario es el segundo mayor emisor de gases de efecto invernadero dentro de los sectores difusos, según el Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico (MITECO), también desempeña un papel fundamental en su reducción.

Los suelos agrícolas, ganaderos y forestales funcionan como sumideros de CO2, porque tienen la capacidad de capturar y almacenar este gas de la atmósfera.

La conversión de estos suelos en suelos urbanos conlleva la pérdida de vegetación y, en consecuencia, de su capacidad para almacenar CO2. Lo anterior intensifica el efecto invernadero, que a su vez agrava el cambio climático.

Consecuencias socioeconómicas

El cambio en el uso del suelo tiene, además, consecuencias socioeconómicas. La principal es la disminución de la disponibilidad de tierras agrícolas.

Conforme disminuye la cantidad de tierras de cultivo, la producción agrícola también se reduce. Esto ocasiona la escasez de productos alimentarios y el incremento de los precios en los mercados, haciéndolos menos accesibles para las personas.

Preguntas Frecuentes (FAQ) sobre el cambio de uso de suelos

¿Qué diferencia hay entre un cambio de uso y un cambio de zoonificación?

El cambio de uso del suelo consiste en modificar la actividad que se realiza sobre un terreno y puede conllevar un cambio de clasificación o de calificación.  

El cambio de zonificación, por su parte, es la modificación de la clasificación legal del suelo en el Plan General de Ordenación Urbana (PGOU).  

Un cambio de uso puede requerir un cambio de zonificación cuando implica modificar la clasificación del suelo. Un ejemplo de ello es la recalificación de un suelo no urbanizable a urbanizable en el PGOU.

¿Se puede revertir un cambio de uso de suelo?

Sí, por norma general, es posible revertir un cambio de uso de suelo. No obstante, hay casos en los que resulta más factible que en otros.

La reversión de cambios en la calificación urbanística es más posible. Esto sucede, por ejemplo, cuando se quiere revertir un suelo agrícola a forestal o un suelo residencial a comercial.

La reversión de cambios en la clasificación urbanística (por ejemplo, de urbano a no urbanizable), por el contrario, resulta más complicada.

En cualquier caso, la reversión tiene que ajustarse a la normativa urbanística autonómica y municipal.

¿Qué significa que un terreno tiene una «vocación» específica?

La vocación de un terreno es el uso o la actividad económica para la que un terreno es más adecuado.

Entonces, cuando se dice que un terreno tiene una «vocación específica», se quiere dar a entender que está pensado por naturaleza para un uso o una actividad en concreto.

¿Cómo se puede mitigar el impacto ambiental del cambio de uso de suelo?

Existen numerosas acciones que se pueden llevar a cabo para mitigar el impacto ambiental del cambio de uso de suelo.

Una de las más importantes es realizar un Estudio de Impacto Ambiental antes de efectuar el cambio con el fin de identificar sus efectos sobre el medio ambiente y proponer medidas correctivas.

Fuentes

• Boletín Oficial del Estado (BOE)
• El Economista
• Guiasjurídicas.es
• Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico (MITECO)
• Parlamento Europeo